Два кодекса – в корзину
22 апреля, когда во всем мире отмечают Всемирный День Земли, Государственная Дума Российской Федерации будет рассматривать на своем заседании более десятка законопроектов, одним из которых должен стать внесенный правительством очередной вариант Лесного кодекса.
Этот документ получил крайне негативную оценку юристов-правозащитников.
В марте в нескольких регионах России проект подвергся анализу депутатами региональных законодательных органов – например, Законодательными собраниями Костромской области, Красноярского края и Собранием депутатов Архангельского края, сотрудниками Лесотехнической академии и СПб НИИ Лесного хозяйства. В итоге, несмотря на то, что представитель Агентства по лесному хозяйству в Красноярском крае, Эвенкии и Таймырском АО И. Пилюгин охарактеризовал проект как более экологический, социальный и т.д., депутаты в Красноярске отказались проект в его нынешнем виде.
Участники слушаний в Санкт-Петербурге (организованных по инициативе депутата Госдумы Г. Селезнева) проект критиковали и заявили, что он содержит концептуальные недостатки. Депутаты из Архангельска отметили, что в случае принятия проекта леса могут стать добычей спекулянтов, расходы на лесовосстановление, защиту лесов от пожаров и вредителей возлагаются на лесопользователей, а местные власти лишаются права пользования и распоряжения природными ресурсами. Костромская областная Дума не ограничилась не только предложила правительству России отозвать проекты из Государственной Думы, но и обратилась с письмом к президенту Путину. Во всех случаях итогом обсуждения стала резко отрицательная оценка представленного правительством проекта.
Иркутская область как регион, для которого лес является чем-то большим, чем даже привычное словосочетание «природные ресурсы», не осталась в стороне. Депутаты Законодательного собрания, рассмотрев проект на очередной сессии в конце марта, высказались о нем следующим образом: «Новая концепция Лесного кодекса не соответствует, на наш взгляд, требованиям Конституции Российской Федерации, более высоких по юридической силе федеральных законов. …субъектом законодательной инициативы (т.е. правительством – прим.ред.) не исполнены требования федерального закона «Об экологической экспертизе» (статья 11) и не проведена федеральная экологическая экспертиза проекта Лесного кодекса в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий предлагаемого регулирования лесных отношений на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации закона».
При нормальной, независимой законодательной власти одного этого было бы достаточно, чтобы проект вернули авторам с приличествующим случаю выговором. Но для нынешнего состава Государственной Думы иркутские депутаты продолжили перечисление недостатков проекта: «Для большей части населения Иркутской области лес - основа жизнедеятельности. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П, народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Одной из таких гарантий является наличие возможности формировать отношения в указанной сфере через основную форму выражения интересов населения региона - органы государственной власти субъектов. Законопроектом влияние органов государственной власти субъектов на формирование отношений в лесном комплексе исключается, что не может быть поддержано концептуально».
Откровенно говоря, иногда жителям области, о чьих правах в данном случае пекутся депутаты, хотелось бы иметь гарантии влияния на Законодательное собрание, но на худой конец можно было бы ограничиться и формулой, предложенной депутатами из Архангельска: вернуть проект на доработку с привлечением к работе специалистов Министерства приходных ресурсов, представителей исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ, местного самоуправления, научной общественности и неправительственных организаций. (Коллектив депутатов под руководством спикера Виктора Круглова тоже обратил на это внимание: «Эффективность госуправления и борьба с коррупцией требуют также создания условий для общественного контроля за деятельностью государственного сектора. Необходимое регулирование также отсутствует и оформлено отсылочной нормой (статья 91 законопроекта»).
Однако помимо откровенного ущемления прав народа, депутаты усмотрели в проекте и прегрешения против интересов государства: «проект не содержит порядок осуществления государственного контроля за состоянием лесного фонда: предусматривается лишь разработка соответствующего подзаконного акта (статья 88 законопроекта). Оценить необходимость и достаточность рычагов государственного влияния, и, как следствие, потенциальную эффективность деятельности федеральных органов, рациональность использования лесов в этой связи практически невозможно. Требуют законодательного закрепления новые формы контроля за использованием лесов: аэро и - космическая съемки. Без нормативного обеспечения администрирования указанных форм контроля судебная перспектива возмещения убытков от незаконного использования лесных участков (доказывания причинно-следственной связи между убытками и виновными действиями конкретного лесопользователя на основе материалов съемки) неоднозначна».
Есть пункты отзыва, которые наглядно демонстрируют и мягко говоря невысокий профессиональный уровень авторов проекта: «Одним из действенных антикоррупционных инструментов мировая практика рассматривает осуществление законодательной деятельности по принципу минимизации в законодательных актах отсылочных норм, конкретизации функций и полномочий госаппарата именно в законе. Проект же предполагает разработку 9 законов и 14 подзаконных актов. Поскольку закон заявлен как кодифицированный акт, обеспечивающий практически полный охват рассматриваемой сферы общественных отношений, большое по объему и содержанию отсылочное регулирование можно отнести к недостаткам проекта. … Представляется, что в пояснительной записке некорректно отражены вопросы увеличения бюджетных поступлений в связи с принятием закона. В финансово-экономическом обосновании не упоминается о снижении поступлений от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, специальных налоговых режимов и т.д. в связи с возложением на лесопользователей обязанности ведения лесного хозяйства за счет собственных средств».
С учетом всего вышеизложенного, депутаты Законодательного собрания Иркутской области дали проекту отрицательную оценку. Аналогичный отзыв на проект нового Водного кодекса (с перечислением тех же самых технических недочетов!) чуть короче, но сформулирован не менее жестко. Судя по некоторым пунктам отзыва, авторы проекта Водного кодекса думали не столько об улучшении чего бы то ни было «в сфере регулирования отношений» и «усиления контроля», сколько просто отбывали номер: «Установление 10 бассейновых округов без описания границ и обоснования такого деления (статья 42 законопроекта) создает ситуацию нормативной неопределенности. Предлагаемая концепция в этой части не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформировавшей требование однозначной, исключающей различное толкование формулировки норм права». Даже президент Путин, разделив страну на семь федеральных округов (хотя до сих пор не совсем понятно – зачем и почему именно на семь, а не на пять или десять?) был более логичен в своих действиях и в границах округов можно проследить некий исторический и политический смысл. Но как поделить тысячи российских рек и озер, не увязав это решение с естественными границами, водосборными территориями и прочими премудростями гидрологии – понять решительно невозможно.
Авторы проекта Водного кодекса отрезали все возможные пути к урегулированию вполне возможных конфликтных ситуаций на местах: «Введение института бассейновых советов (статья 39 законопроекта) как совещательного органа не дает возможность субъектам Российской Федерации реально влиять на ситуацию использования и охраны водных объектов на их территории, поскольку законопроект определяет рекомендательный характер решений бассейновых советов. Выработка рекомендаций для представления на рассмотрение бассейнового совета требует изучения ситуации, проведения исследований, мониторинга и т.д. Необходимые расходные полномочия у субъектов отсутствуют. Это обстоятельство также свидетельствует о формальном характере нововведения». И хуже того – в случае принятия кодекса появятся новые и совершенно ненужные проблемы: «Неясна суть разделения платы за пользование водными объектами, находящимися в пользовании на основании договоров и решений, на водный налог и неналоговую договорную плату за пользование водным объектом как государственной собственностью. Введение неналогового платежа потребует дополнительных инструментов и средств для администрирования взимания платы, обеспечения ее поступления в бюджет. Администрирование водного налога осуществляет сложившаяся, подготовленная налоговая служба». Итог понятен – отзыв и на этот проект отрицательный. Нужно отметить, что в этом году новое Законодательное собрание (избранное всего лишь в октябре прошлого года) пошло дальше, чем их предшественники - те только на словах выражали недовольство проектом закона №122.
К тому моменту, когда «Дайджест экологической информации БЭВ» выйдет в свет и попадет к читателю, мы уже будем знать, чем завершилось голосование в Госдуме. По крайней мере, мы будем знать, что Государственную Думу предупреждали – и сможем оценить способность депутатов прислушаться к голосу регионов, из которых они были избраны.
Владимир Скращук, пресс-служба «БЭВ»
