Межбюджетная незавершенность
Новая версия закона Иркутской области о распределении налоговых платежей между регионом и муниципалитетами, ставшая в июне одним из камней преткновения для исполнительной и законодательной властей, принята в первом чтении на последней перед парламентскими каникулами сессии Законодательного собрания.
Администрация области – разработчик поправок к закону «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений» – настаивала на принятии законопроекта в июне в окончательном варианте. Одним из мотивов при этом называлось то, что закон необходим для формирования бюджета региона на 2008 год. Проект бюджета должен быть внесен на рассмотрение ЗС не позднее 20 сентября, а следующая сессия собрания пройдет как раз в сентябре. Однако ряд депутатов говорили о том, что закон вызывает очень много вопросов и к нему есть масса замечаний, в предложенном виде он не может использоваться для формирования бюджета и принимать его в первом чтении нельзя.
ПЯТЬ ПРОЦЕНТОВ, ПЯТЬ ПРОЦЕНТОВ – ЭТО МНОГО ИЛИ МАЛО?
Главное изменение, которое содержит новая редакция закона, – сокращение с 15 до 10 процентов отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц. Эту поправку поддержали главы дотационных территорий, которых в области большинство. Резко против выступили представители немногочисленных городов-доноров – Иркутска, Ангарска, Шелехова. Основной их довод: вырученных за счет сокращения отчислений средств – около 600 миллионов рублей – все равно не хватит для улучшения ситуации в территориях-реципиентах, а доноры будут вынуждены уменьшать расходы на уже принятые программы и потеряют стимул к увеличению доходной базы.
Представители дотационных территорий говорят о том, что 10–15 миллионов, которые могут достаться им в виде помощи из бюджета области в результате перераспределения, являются небольшими деньгами лишь по иркутским меркам. Для районов, в которых нет крупных предприятий и уровень жизни гораздо ниже, чем в областном центре, этого достаточно для решения самых острых проблем.
Дискуссии между разными флангами разворачивались не только на сессии, но и на предшествующих ей заседаниях профильного комитета и рабочей группы по формированию закона, объединившей представителей и администрации, и ЗС. Градус споров был чрезвычайно высок, что вполне понятно – отчисления по НДФЛ в местные бюджеты были увеличены с 10 до 15 процентов с 1 января 2006 года, и территории-доноры уже ощутили эту прибавку в полной мере.
НЕ ДО ЖИРУ
Администрация области в лице департамента финансов постаралась подготовиться к борьбе – заручилась поддержкой Ассоциации муниципальных образований области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (закон начнет действовать с 1 января 2008 года, поэтому будет распространяться на оба субъекта), одобрением Регионального совета при губернаторе (99 процентов входящих в него мэров – за принятие закона), положительным заключением рабочей группы, а также вескими, на взгляд разработчиков, аргументами в пользу корректировки.
Однако на депутатов все это впечатления не произвело. Они отметили отсутствие необходимых расчетов, затягивание сроков подготовки документа и недостаточность предложенных мер для улучшения ситуации со сбалансированностью местных бюджетов, расходы которых превышают доходы. На заседании рабочей группы за неделю до сессии председатель бюджетного комитета ЗС Геннадий ИСТОМИН, представляющий в парламенте город Иркутск, назвал предложенный администрацией документ суррогатом, а не законом и подчеркнул, что расхлебывать последствия его принятия придется мэрам. Говоря о сути спора по НДФЛ, выступивший на заседании глава Ангарска Евгений КАНУХИН заявил, что ангарские власти напрягаются сами и напрягают бизнес, чтобы получить дополнительные доходы, а как только им это удается, деньги у них грозятся забрать. «Просто руки опускаются», – пожаловался мэр. Евгений Канухин посоветовал мэрам других территорий тоже «работать с доходами», а областным властям предложил договариваться, «а не бить донорам по рукам».
Главу Ангарска поддержал депутат от Иркутска Гайдар ГАЙДАРОВ, отметивший бесперспективность методов администрации: «Отдадим районам по куску от доноров, а что дальше? Цены поднимутся, денег снова хватать не будет». Говоря об областном центре, Гайдар Гайдаров отметил, что руководство города было вынуждено прибегать к непопулярным мерам, заставляя бизнес увеличивать платежи в бюджет, в результате чего доходная база значительно выросла, и пообещал на сессии «биться за свой город».
Но и представители дотационных территорий были настроены решительно, их аргументы оказались не менее вескими. Заместитель главы администрации Усть-Илимского района Петр ТЕМНИКОВ (бывший аудитор Контрольно-счетной палаты) сказал, что разом решить все проблемы его территории в результате принятия поправок не удастся, но дефицит снизится с 70 до 40 процентов, составив 120–130 вместо 270–280 миллионов рублей. Мэр Казачинско-Ленского района Николай НАУМОВ, обиженный предложением поработать с доходами, сообщил, что мэры дотационных территорий меньше всего виноваты в том, что им достались муниципалитеты с низкой налогооблагаемой базой, плохой инфраструктурой, большой разбросанностью поселений. «Не наша вина и ничья заслуга, что народ в таких территориях продолжает жить и его надо обеспечивать всем необходимым… Мы работаем и с малым бизнесом, и со средним, все налоги по максимуму установили, ну а крупный бизнес не идет к нам», – сетовал мэр. Он напомнил, что в прошлом, когда активно работала лесная отрасль, Казачинско-Ленский район был самодостаточным, теперь же он вынужден обращаться за помощью в область. «Конечно, эти пять процентов нас не спасут. Но и помереть, может, не дадут», – в сердцах завершил Николай Наумов свою речь.
Геннадий Истомин согласился с мэром, признав, что территории занимаются пополнением доходной базы и что проблема не в них, а в том, что в регионе не выработаны четкие правила, «как будем жить на следующий год». Он поддержал предложение одного из мэров о необходимости обсудить варианты компенсации донорам выпадающих доходов, чтобы не сталкивать лбами территории двух типов.
О ДОНОРАХ БЕДНЫХ
На состоявшемся на следующий день заседании бюджетного комитета представители администрации озвучили цифры, из которых следовало, что в результате внесения предложенных ими изменений в межбюджетный закон расходы на зарплату в консолидированном бюджете области снизятся с 51 до 40 процентов от доходов. Также средства будут направлены на финансовую помощь территориям для покрытия убытков жилищно-коммунального хозяйства.
Юрий ФАЛЕЙЧИК попросил предоставить данные о том, какие территории и сколько потеряют в результате принятия закона, а какие приобретут, однако среди докладчиков носителя такой информации не нашлось. Депутат немедленно пожаловался присутствовавшему на заседании первому заместителю главы администрации Юрию ПАРАНИЧЕВУ на разработчиков документа, отметив, что этот закон «без цифровой модели рассматривать нельзя, мы вынуждены двигаться вслепую, не понимая, о чем идет речь». Что же касается сути изменений, то, заявил он, это не что иное, как коллективизация – «у кулаков забрали, середняков по миру пустили – хотим, чтобы все были одинаково бедны?» По мнению ангарского депутата, принятие закона приведет к расколу среди мэров. Парламентарий заметил, что установление нормативов отчислений на долгосрочной основе – государственная политика, и непонятно, почему областные власти пойдут наперекор ей, изменив нормы, введенные два года назад. Юрий Фалейчик не преминул напомнить о прошлогоднем референдуме по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского округа, перед которым повсюду звучали публичные обещания об улучшении жизни в результате образования единого субъекта РФ. Он начнет существовать с 1 января 2008 года, и с этого же времени разработчики закона предлагают снизить отчисления в местные бюджеты. «Как мэры будут объяснять, что в следующем году не смогут выполнить принятые программы?» – вопрошал депутат, предложив выделить из бюджета области миллиард рублей на компенсацию выпадающих доходов доноров.
Юрий Параничев отметил, что Иркутск, Ангарск и Шелехов действительно являются точками роста в области, однако необходимо думать и о других территориях, а вопрос компенсации нужно решать путем совместной – администраций области и городов – работы по привлечению инвесторов, доходы от которых превысят объем отчислений по НДФЛ. Представители финдепартамента, в течение всего заседания комитета упорно настаивавшие на принятии закона на июньской сессии в окончательном варианте, в итоге получили отповедь от Геннадия Истомина, напомнившего им, что администрация сама нарушила сроки внесения закона.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАСТРОЕНИЯ
Однако эти укоры действия не возымели, и на сессии 20 июня администрация продолжила гнуть свою линию, требуя принять закон сразу, до обеда – в первом чтении, после обеда – во втором. Депутаты также прибегли к уже озвученным аргументам. Истомин в очередной раз сообщил, что поправки проблем местных бюджетов не решают – при кредиторской задолженности муниципалитетов, превышающей пять миллиардов рублей, 600 миллионов, отобранные у нескольких территорий, погоды не сделают. Председатель бюджетного комитета еще на заседании рабочей группы говорил о том, что от администрации хотелось бы услышать предложения не только по отниманию доходов, но и по работе с федеральным центром. Он также напомнил членам рабочей группы, что в прошлом году президент РФ обещал выделить региону пять миллиардов рублей, но затем Министерство финансов пришло к заключению, что область не нуждается в дополнительных средствах из федерального центра, поскольку региональный бюджет исполнен с профицитом в семь миллиардов. По мнению вице-спикера, еще на стадии формирования бюджета области следует раскрывать все расходы, чтобы федералам было видно, насколько велик их объем.
В результате голосования большинство парламентариев выступили против предложения администрации и законопроект был принят только в первом чтении. В окончательном варианте его планируется рассмотреть на первой после парламентских каникул сессии ЗС. Возможно, это будет не в сентябре, а в конце августа, однако это сути дела не меняет – к тому времени начнется кампания не только по выборам в Государственную думу, но и в органы местного самоуправления в абсолютном большинстве территорий Иркутской области, поэтому, как и предрекали участники заседаний по законопроекту, его принятие будет осложнено «политическими настроениями».
