Прирастить статус
Усть-Орда намерена добиваться особых преференций, как у Агинского округа.
Статус Усть-Ордынского Бурятского округа (УОБО) будет закреплён в отдельном законе. В среду на заседании «круглого стола» ни у кого не возникло сомнения, что эта уставная норма должна получить реальное воплощение. Конфликт в другом – какой тип «особости» выберет Иркутская область? В Красноярске оба автономных округа просто приравнены к административным районам и подчиняются стандартно – по вертикали. Уникален Забайкальский край. Там администрация Агинского округа способна воздействовать на профильные теруправления краевых министерств, а при Заксобрании создан совет из представителей бывшей автономии. Депутаты от УОБО заявили, что им нравится агинская схема. А вот «Серый дом», похоже, не готов обсуждать этот вариант.
Само понятие «административно-территориальная единица с особым статусом» было всегда, но прецедент с новой единицей создан как раз в рамках объединений, считает заведующая отделом правовой информации иркутского НИУ «Институт законодательства и правовой информации» Светлана Праскова. В России уже пять объединённых субъектов, упразднены шесть округов. Но нигде пока нет чёткого определения, что такое «особый статус». Более того – не принято ни одного закона о таком статусе. «Возможно, Иркутская область станет пионером в этом деле», – сказала Светлана Праскова.
Проблема в том, какой тип особой единицы изберёт сейчас Иркутская область. В Красноярском крае оба автономных округа были приравнены к административным районам. По сути, это повторяет советскую систему организации, когда все поселения делились на сельские советы и более высокий уровень – районы. Никакой специальной администрации, объединяющей эти районы, у красноярцев нет, однако бывшие автономии получили ряд полномочий, которых нет у других районов. Другие субъекты прописали в своих уставах, что создаётся новая единица – «административно-территориальный округ с особым статусом». Это, по мнению Светланы Прасковой, влечёт за собой появление органа исполнительной власти. Собственно, так и есть, к примеру в Перми. Только созданная там администрация, как и сегодняшняя администрация УОБО, имеет крайне ограниченные полномочия. К примеру, в области развития национальных видов спорта и культуры. «Все субъекты в своих уставах прописали требование сохранения «самобытности», но практика показывает, что этому уделяется очень мало внимания; возможно, виноват кризис», – отметила Светлана Праскова.
Другая ситуация в Забайкальском крае. Администрация Агинского Бурятского округа (АБО) имеет полномочия координировать профильные территориальные подразделения краевых министерств. По сути, подразделения имеют двойное подчинение: с одной стороны ими управляет министр, с другой – администрация округа. В Иркутской области таких подразделений, за исключением органов соцзащиты, вообще нет. В администрации Красноярского края спецкураторы национальных районов тоже не замечены. АБО же имеет право согласовывать кандидатуры руководителей профильных подразделений. Более того, при парламенте создан совещательный орган из представителей бывшей автономии.
Пока Иркутская область занимает «промежуточное» положение между Красноярским и Забайкальским краями, отметила Светлана Праскова. В Устав региона устьордынцы сумели провести пункт, позволяющий создать региональный закон об особом статусе УОБО. Причём «Серый дом» настаивал вот на такой формулировке пункта второго статьи 16 третьей главы Устава: «В целях реализации положений Устава Иркутской области по вопросам особого статуса УОБО могут приниматься законы, а в соответствии с ними – иные нормативно-правовые акты». Устьордынцы заставили убрать слово «могут», введя императив. Однако что попадёт в этот закон – вопрос. Мнения экспертов разделились. «Серый дом», похоже, будет отстаивать «рамочный» закон. «Особый статус не должен заключать в себе положения, приравнивающие округ к той ситуации, которая была до объединения», – заявил заместитель начальника правового управления губернатора Иркутской области Эдуард Девицкий. По его словам, всё необходимое уже прописано в Уставе: сохранение самобытности, гармонизация социально-экономического развития, СМИ на бурятском языке. «Мы исходим из того, что округу гарантируется тот же уровень социально-экономического развития, как и в остальном регионе», – сказал Девицкий. Бюджетный кодекс, по словам чиновника, не позволяет ввести в региональной казне отдельную строку на развитие округа. Со слов Девицкого, «Серый дом» намерен прописать все преференции для округа как составляющие разных региональных программ. Не готово правительство обсуждать и возможность административной самостоятельности УОБО. «Система и структура органов исполнительной власти входят в компетенцию губернатора, всё остальное противоречит 184 Федеральному закону», – заявил Эдуард Девицкий.
Учёные-правоведы утверждают, что «Серый дом» лукавит. «Фактически Федерация переложила на субъекты полномочия об установлении «особого статуса», – заявил доцент кафедры конституционного права юридического института ИГУ Бато Дамдинов. – Поскольку нет правовой практики, опережающих норм, то руки у субъектов развязаны. Федеральный конституционный закон позволяет нам утверждать, что «особый статус» – это статус некой автономии и даже, наверное, эвфемизм этого слова». А это означает, что у региона есть все правовые шансы пойти вслед за идеями Агинского округа, не поддаваясь «политико-правовой мимикрии», как в Красноярском крае. Где, по мнению Дамдинова, автономии потеряли свой статус, не обретя ничего взамен. Учёный полагает, что никаких препятствий для выделения отдельной строчки в бюджете тоже нет, поскольку принятие закона влечёт за собой финансовые обязательства. «Федерация фактически сбросила округ на субъект, лишив финансирования, – заявил представитель Усть-Орды коммунист Клементий Хабитуев. – Сейчас статус у округа номинальный. Я считаю, что в областной администрации должен появиться заместитель губернатора с титульной национальностью». На этих словах усть-ордынская часть «круглого стола» зааплодировала. Впрочем, предложения самих устьордынцев были весьма экзотичны. Один из уроженцев округа, Анатолий Прокопьев, предложил создать в УОБО «особую экономическую зону сельскохозяйственного типа». Его поддержал и представитель округа Сергей Босхолов, который настаивает на том, чтобы там появился «сельскохозяйственный кластер». А депутат ЗС Владимир Дмитриев и вовсе вышел с инициативой сделать для жителей округа нерабочими дни проведения Сагаалгана и Сур-Харбана.
Депутат ЗС Олег Каньков заявил, что перед тем как говорить, что округ получит «какие-то строки» в областных программах, надо вспомнить, что пока не выполнены референдумные обязательства по строительству школ, больниц и детских домов. Референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (УОБАО) состоялся 16 апреля 2006 года, после чего был издан Указ Президента РФ «О мерах по социально-экономическому развитию Иркутской области и УОБАО». В числе объектов, перечисленных в указе, – детский дом, перинатальный центр, противотуберкулёзный диспансер и Дом спорта в посёлке Усть-Ордынский, ЦРБ в селе Баяндай, посёлках Бохан и Кутулик, поликлиники в сёлах Новонукутск и Оса, школы в сёлах Каменка, Хохорск, Русские Янгуты, Тыргетуй, Хогот и деревне Харануты. Иркутская область должна получить мост через Ангару и объездную дорогу вокруг Иркутска. Сейчас из 15 объектов УОБО завершены только два – поликлиники в Осе и Новонукутске. Между тем «Серый дом» уже сумел провести в Устав норму о том, что округ в новом созыве парламента будет представлять только один депутат (сейчас – четыре). «Ситуация странная, – поддержал коллегу депутат Аполлон Иванов. – Окружной закон о бурятском языке отменён, областной не создаётся. Меня информировали, что учителям «будет учтена» 10-процентная надбавка за преподавание бурятского языка в отдельных областных программах. Но это противоречит референдумным обязательствам». «Путь Красноярска опасен, вреден, – заявил Сергей Босхолов. – Наши братья из Забайкальского края продвинулись далеко вперёд, и единому бурятскому этносу будет непонятно, почему мы взяли модель Красноярска. Учтите, что в этом есть и политическая составляющая – не надо плевать в колодец, который может ещё пригодиться».
Глава парламентского комитета по госстроительству Борис Алексеев предложил собравшимся «присылать предложения» к закону. На что депутат Думы посёлка Усть-Ордынский Валерий Алексеев, возглавлявший в своё время единственную группу против объединения, заметил: «Что присылать-то? Раньше надо было, когда Устав писался, а теперь все нормы об округе – пустые». Но на стадии формирования Устава устьордынцы вели себя весьма пассивно, и, пожалуй, единственный, кто активно пробивал уставную норму об особом статусе, был Аполлон Иванов. Законодательное Собрание примет принципиальное решение о создании нового закона о статусе округа в сентябре. Между тем многие устьордынцы уже не верят, что удастся «переломить» волю «Серого дома».
Губернатор Дмитрий Мезенцев ушёл от прямого вопроса «Конкурента», является ли он сторонником принятия законопроекта об особом статусе округа. Тем не менее он допускает, что не все жители УОБО довольны изменениями, происходящими на его территории с момента проведения референдума об объединении. «Ни у кого не возникает сомнения в том, чтобы округ должен развиваться теми же темпами, что и весь регион, а может быть, и опережающими», – сказал он. Мезенцев также подчеркнул, что «самый прекрасный закон может остаться неработающим». И выразил желание, чтобы при подготовке законопроекта это было учтено.
