Передел карты России

Кремль планирует провести мощную реструктуризацию населения России, сселив почти всех людей в двадцать многомиллионных городских агломераций, размещенных поверх (или вместо) восьмидесяти трех субъектов федерации и бросив большую часть рассеянных по стране маленьких однопрофильных городов.

Что означает этот план для будущего России? Станет ли это территориальное преобразование коренной реформой федеральной структуры России — или это просто проект улучшенного регионального развития? А может, это просто пиар-ход, задуманный для обслуживания «модернизационного сюжета» Медведева?

В ежедневной газете «Ведомости» написали, что план, который положит конец советскому проекту покрыть всю огромную территорию России городами, был задуман правительством и кремлевской администрацией как ответ на демографические и экологические проблемы, а также с целью поспособствовать модернизации страны.

В секретном документе говорится, что развитие городов с населением менее ста тысяч человек, то есть 90% городов России, не имеет никаких будущих перспектив. В документе сказано, что созданы условия для ускорения миграции населения из маленьких городов в более крупные центры.

«Нет нужды бороться с потоком — надо развивать большие города и центры урбанизации», — говорилось, как пишут «Ведомости», в документе.

Предлагаемая структура, возможно, предусматривает создание двадцати больших агломераций с населением более миллиона человек в каждой. Крупные и средние города, попавшие внутрь агломерации, будут соединены общими транспортными системами и образуют единое торговое, образовательное и культурное пространство даже без создания единых органов муниципального управления.

Население страны, как прогнозируется, будет падать и дальше, и в период с 2025 по 2030 год при сохранении существующей системы «только шесть крупнейших городов могут рассчитывать [хотя бы] на небольшой рост населения»: Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург и Самара. В Омске, Казани, Уфе, Челябинске, Ростове и Перми население будет уменьшаться.

Новые трехмиллионные агломерации станут обладателями «критической массы интеллектуальных ресурсов» и тем самым образуют «инфраструктуру знаний» и поддержат «новую модель городского управления и концепцию креативного города». В этих агломерациях будут городские менеджеры и высокотехнологичная инфраструктура, будут предлагаться многочисленные услуги. В плане говорится, что если позволить таким агломерациям развиваться «спонтанно», то «могут возникнуть серьезные риски для государства», в частности, возникновение «дисбаланса в территориальном развитии». Таким образом федеральные власти должны взять под свой контроль, чтобы обеспечить порядок.

Критики считают план несерьезным, хотя он, возможно, будет официально оглашен Медведевым во время запланированного на 30 ноября обращения к народу, и тогда это будет очередной пиар-ход, направленный на поддержание иллюзии, что страна не движется к очередному периоду застоя. Утверждается, что это можно представить как очередной пункт медведевской «программы модернизации», придуманный им с целью повысить свои шансы на получение второго президентского срока в 2012 году. Есть также мнение, что это может уничтожить присутствие национальных компонентов в системе российского федерализма, потому что все национальные образования будут отменены и слиты с более крупными преимущественно российскими образованиями. А редакция «Ведомостей» пишет, что план, возможно, направлен на повышение контроля государства над регионами России, то есть вреден для демократии.

Сторонники плана говорят, что России нужно более разумным образом распределять ресурсы общества. Она должна создать условия для быстрого роста и технического развития, а это требует повышенной концентрации человеческого капитала и улучшения общественной инфраструктуры для обслуживания потребностей современного общества. Россия до сих пор страдает от того, как в советские времена применялись промышленные активы и какой высокозатратной была структура обеспечения населенных пунктов, многие из которых были расположены в отдаленных районах и в крайне неблагоприятных климатических условиях — так называемое «сибирское проклятье».

Многие согласны, что предлагаемые территориальные реформы будет крайне сложно претворить в жизнь, учитывая структурную слабость федерального и региональных правительств России.

Что означает этот план для будущего России? Станет ли это территориальное преобразование коренной реформой федеральной структуры России — или это просто проект улучшенного регионального развития, не предусматривающий изменения конституции и консолидации субъектов федерации? А может, это просто пиар-ход, задуманный для обслуживания «модернизационного сюжета» Медведева? А может, есть фундаментальная необходимость провести подобную встряску России? Что она будет означать для системы федерализма в России и для полномочий регионов? Может ли это оказаться инструментом уничтожения национальных регионов, сформированных на основе расселения этнических групп и перехода к «плавильным котлам» более полиэтничных городских агломераций? Сможет ли российское правительство вообще провести такую масштабную реформу?

Этан Бергер, центр профилактики преступности на транснациональном уровне, инновационный городок при юридическом факультете Уоллонгонгского университета (Австралия):

Реформы не всегда ведут к улучшению ситуации. Конечно, реструктурировать административно-территориальную организацию России — это хорошая идея с административной и экономической точки зрения. В то же время было бы заблуждением полагать, что перемены в целом ряде сфер можно организовать быстро и со сравнительно малыми затратами.

Было бы колоссальной ошибкой думать, что власти в Москве могут перекраивать политическую карту страны, как будто бы они занимались реструктурированием большой транснациональной корпорации, решившей, что теперь она будет делать новые виды продукции на новых предприятиях, а старые и неэффективные предприятия позакрывает. Россия — это не искусно управляемая корпорация (к «Газпрому» это тоже относится).

Для реализации проекта требуется нечто большее, чем лучшие умы и лучшие управленцы страны (даже если предположить, что они будут в этом участвовать). Если Кремль не может претворить в жизнь даже «антикоррупционную» кампанию, то нет особых оснований считать, что он сумеет сделать нечто еще более сложное.

Одно дело — переименовывать министерства, назначать новые обязанности государственным комитетам и создавать новые управления; совершенно другое — менять всю политическую систему. Люди, живущие на территории страны, юридически являются ее гражданами, а не работниками государства. У них есть свои предпочтения, которые надо учитывать.

Границы административно-территориальных единиц Российской Федерации, как и в бывшем Советском Союзе, в основном продиктованы этнонациональными и историко-экономическими факторами с участием экономических и прочих отношений, сложившихся на протяжении долгих сроков. В целом людям не все равно, как называется место их проживания, по целому ряду причин.

Конечно, планы по введению более логичной системы государственного управления с точки зрения самих управляющих смотрятся привлекательно, но руководство страны, скорее всего, столкнется с отсутствием поддержки быстрой трансформации страны. Со временем люди обычно сами переезжают оттуда, где предложений работы много, туда, где их мало (так в тексте - прим. перев.).

В какой-то мере, пожалуй, все государства, управляющие большой территорией, применяют финансовое стимулирование, чтобы подтолкнуть людей переезжать (а значит, получать кредиты на покупку жилья и земли), а иногда даже отбирают недвижимость у индивидуальных владельцев для общественного пользования (принудительное отчуждение собственности), когда стимулирующие методы не оказывают нужного воздействия.

Многие государства имеют скверную репутацию в этом плане. Иногда решения, принимаемые властью, основываются на ошибках или на жадности или продажности. Многие моноотраслевые города России — наследие Сталина. Они умирают, но все равно остаются «родным домом» для миллионов людей.

Важно, чтобы российское правительство планировало будущее страны, но важно еще и то, чтобы демографическая и индустриальная политика пользовалась рыночными, а не командными механизмами. Жизненно важные центры урбанизации развиваются многими десятилетиями.

Формирование и исполнение крупных инфраструктурных проектов государством — это сложный, крайне политизированный и длительный процесс. При этом неизбежно происходит перетекание крупных сумм денег от одних субъектов к другим. Но это не игра на победу — конечно же, с финансовой точки зрения кто-то выиграет, а кто-то проиграет, и невозможно распределить всю выгоду и все бремя равномерно по всему обществу. А поскольку процесс займет много лет, высока вероятность, что он не приведет к достижению целей, поставленных теми, кто его первоначально поддерживал.

Если бы экономическая и политическая власть не была сосредоточена в Москве, население России, возможно, немного больше доверяло бы могучим планам преобразования страны. Российское население боится, что им начнут играть как пешками, ради какого-то масштабнейшего преобразования всей страны. Скорее всего, им не понравится перспектива необходимости принесения реальных жертв ради какого-то «высшего» блага.

Если есть смысл хоть в какой-то мере руководствоваться уроками прошлого, то большинство из них не воспользуется полученной выгодой. А ведь они еще и знают, что у них недостаточно сил для того, чтобы повлиять как на окончательные решения, так и на методы претворения их в жизнь.

Владимир Беляев, Институт мирового общества, Сан-Франциско:

Похоже, что эта тема имеет отношение к статье, опубликованной в номере «Ведомостей» за 16 ноября. Примечательно, насколько мутно эта статья написана: похоже на конспект, сделанный во время разговора с неназванным источником.

В общем и целом: некий «источник из Кремля» (Кто он? Вахтер? Секретарь? Занимает руководящую должность?) рассказал о неком документе или нескольких документах, в которых излагается некое решение. Тема неуказанного документа (или документов) — все сразу, то есть ничего. Упоминаются непоследовательности в бюрократической номенклатуре населенных пунктов (не уточняется, что такое поселок), упоминается советское наследие в лице многочисленных моноотраслевых городов, вроде «фирменных городов» в США: Акрон (штат Огайо), Детройт (штат Мичиган), Хьюстон (штат Техас), Маунтин-Вью в Кремниевой долине (штат Калфиония) и так далее — Советы копировали Америку в XX веке, Ленин был просто очарован организацией промышленности в США. Также упоминаются какие-то футуристические регионы, будь то в политико-административном или каком-либо ином плане — бюджетное планирование, демографическая статистика, экономическая интеграция, что-то из вышеперечисленного, все вышеперечисленное, ничего из вышеперечисленного — непонятно. И все это отнесено к какому-то периоду в будущем, отстоящему от нас примерно на двадцать лет, то есть к такой Вселенной, состояние которой мы сейчас ясно предсказать не можем.

Учитывая неопределенность и разбросанность информации, все это похоже на очень низкосортные журналистские сплетни или на специально запускаемые слухи, чего обычно не ждешь от такого источника, как «Ведомости», претендующего на весомость и информационную точность для деловой элиты России.

Первоначально рассуждение отталкивается от того, что население России будет в ближайшие двадцать лет снижаться настолько сильно, что необходимо будет внести в демографическую ситуацию существенные коррективы. Это, однако, не следует даже из самых пессимистичных прогнозов динамики численности населения России на ближайшие двадцать лет. Более того, последние события в области социальной политики, то есть активная поддержка семейного строительства в России, говорит о том, что негативные прогнозы, говорящие об убыли населения в России, возможно, вообще неверны. А если неверна первоначальная посылка, то большинство пунктов этого плана, о котором известно лишь из сплетен, тоже могут оказаться ошибочными, даже если допустить что план этот реально существует.

Нужно отметить, что автор статьи в «Ведомостях» конкретно пишет о дальнейшей поддержке российским правительством развития и функционирования малых населенных пунктов. А что касается «сибирского проклятья», то именно сейчас, с повсеместным распространением широкополосного соединения с интернетом, постоянные поселения в удаленных местах с суровым климатом стали по-настоящему устойчивыми. Наличие планов по освоению Арктики, особенно — шельфа Северного Ледовитого океана, говорят в пользу того, чтобы расширять сеть населенных пунктов на Крайнем Севере, а не сокращать и не отказываться от нее.

Предположение о наличии долгосрочного «плана» такого рода с мифическими последствиями реструктуризации российских регионов — это составная часть якобы вынашиваемого Медведевым плана на переизбрание в 2012 году. Если Медведев решит выставить свою кандидатуру на выборах (заметим, что никаких признаков принятия им соответствующего решения пока не наблюдалось), то на этот случай у него есть множество гораздо более ощутимых и активно реализующихся программ и прошлых достижений, которые можно предъявить избирателям. К примеру, победа над агрессивной Грузией в 2008 году, успешный выход из мирового финансового кризиса, многочисленные успехи на внешнеполитической ниве и множество иных инициатив. Предполагаемый же план демографических реформ, назначенный на период уже после следующего президентского срока, не похож на всерьез задуманный элемент предвыборной кампании.

Экспертная комиссия журнала Russia Profile
Владимир Фролов, Владимир Беляев, Этан Бергер (Ethan Burger)

"Russia Profile", Россия