Народный Хурал – "совнархоз" или политический орган?
В 2007 году в Республике Бурятия предстоят серьезные перемены во власти. Проходят выборы президента республики, выборы Народного Хурала, а также выборы мэра Улан-Удэ и городского совета.
Уже активно обсуждается, кто может стать главой республики, кто займет какое место, будет ли расширен Народный Хурал и как изменится его состав. Сейчас обсуждается вопрос об увеличении состава депутатов с 65 до 82 человек.
Однако в свете предстоящих перемен стоит обсудить совсем другие вопросы: является ли Народный Хурал политическим органом бурятского народа и есть ли какие-либо шансы таковым стать.
Для начала рассмотрим Конституцию Республики Бурятия и то, как там обозначено положение Народного Хурала. Статья 79 Конституции РБ устанавливает: «Народный Хурал Республики Бурятия является высшим постоянно действующим представительным и единственным государственным органом законодательной власти Республики Бурятия».
Иными словами, Народный Хурал по действующей Конституции РБ является единственным органом, который обеспечивает осуществление законодательной власти население Бурятии. Никаких других органов в Конституции не предусмотрено, и статья 86 относит к компетенции Народного Хурала решение всех политических вопросов, связанных с Бурятией.
С точки зрения конституционного права, действующего в Бурятии, все понятно и логично. Есть многонациональный народ Бурятии, который на свободных выборах избирает Народный Хурал, который от его имени вершит все дела в республике. Но есть крупный подвох. Статья 80, часть 2 устанавливает, что депутаты Хурала избираются с учетом территориального и национального представительства. Но статья Конституции РБ не уточняет, что подразумевается под этим представительством, и каким образом устанавливается представительство для бурят и других национальностей.
По большому счету, кроме названия и этой, весьма туманно сформулированной нормы об «учете территориального и национального представительства», больше Народный Хурал Конституция РБ с бурятским народом не связывает.
Теперь стоит перейти к практике. В текущем составе Народного Хурала, буряты занимают 28 кресел или 43% депутатов. В первом созыве бурят было 17 человек (26%), во втором – 19 человек (29%).
Согласно статье 87, части 3 Конституции РБ решения принимаются большинством голосов. Вот здесь и заключается главный законодательный подвох, который лишает бурят юридических прав на управление Бурятией. Законами не предусмотрено никакого другого органа для отправления законодательной власти, кроме Народного Хурала, однако в нем буряты, даже если они все поголовно объединятся, не в состоянии принять ни один закон. Для этого им не хватает еще 6 голосов. Зато представители остальных национальностей (преимущественно русские) обладают перевесом в 4 голоса над минимально необходимым большинством для принятия закона.
Разумеется, в реальной парламентской практике такого жесткого разделения нет и, пожалуй, никогда не было. Депутаты создают разнообразные соглашения, союзы для проведения через Хурал тех или иных законов. Скорее всего, никогда не было противостояния между бурятами и небурятами в Хурале.
Теперь другой вопрос – реальный состав депутатов Народного Хурала. При чтении кратких биографий 65 депутатов бросается в глаза то, что нет ни одного представителя бурятских национально-культурных организаций, нет ни одного представителя Конгресса бурятского народа. 46% состава депутатов составляют хозяйственники, 21% - чиновники, 17% - ученые и руководители образовательных учреждений, 6% - политики.
По существу, нужно признать, что Народный Хурал по своему фактическому составу депутатов является не законодательным органом, который решает политические вопросы, определяя судьбу в частности и бурятского народа, а чем-то вроде «совнархоза».
Это же подтверждает история законотворческой деятельности. Первый созыв Хурала принял 139 законов, в том числе 110 законов, касающихся государственного строительства, бюджета и налогов, экономической политики (80%). Второй созыв внес 290 законопроектов (принято 251 закон), в том числе 253 – по государственному строительству, бюджету, налогам и банкам, экономической политике и природных ресурсам, потребительскому рынку (87%). Скорее всего, и в работе третьего созыва Хурала доля государственно-экономических законов составит около 85%.
Ничтожно мало внимания уделено национальным, языковым, культурным и религиозным вопросам. В работе второго созыва Хурала – это всего 4% законопроектов.
Из этого можно сделать только один вывод. Несмотря на свое положение единственного органа, который уполномочен осуществлять законодательную власть и решать политические вопросы, в том числе и относящиеся к бурятскому народу, тем не менее, Народный Хурал де-факто это сделать не в состоянии, как по национальному составу, так и по характеру деятельности, в которой основное место занимается государственное строительство и экономика.
Съезд представителей бурятского народа, Всебурятская ассоциация развития культуры и Конгресс бурятского народа юридически находятся за пределами этой системы государственных органов. По существу, это общественные организации, нечто вроде дискуссионных клубов. Никакого политического вопроса они поставить и решить не могут. «Личная уния», вроде того, что заместитель председателя правительства РБ Леонид Турбянов был и исполняющим обязанности президента КБН, здесь не помогает.
Кроме того, в 2005 году Конгресс бурятского народа стоял на грани закрытия, поскольку его деятельность была признанной не соответствующей закону «Об общественных объединениях». Тогда Федеральная регистрационная служба нашла несоответствия в документах, нарушения закона, нарушения устава (вроде отсутствия проведения съезда КБН) и так далее. Насколько можно судить, Конгресс ликвидирован уже и формально.
Все бурятские национальные организации статусом ниже государственных органов, и лишены практической возможности принять какое-либо политическое решение, или хотя бы на что-то повлиять. Это просто собрания, которые можно закрыть в любой момент. Потому-то этим органам не удалось решить ни одного вопроса, даже наиболее острого вопроса реабилитации бурятского народа.
Итак, мы видим Народный Хурал, который имеет полномочия на решение политических проблем бурятского народа, но практически не занимается этим, и мы видим бурятские организации, которые хотели бы что-то сделать, но лишены каких-либо полномочий. Формальное соединение этих органов происходит путем «личной унии», когда какой-нибудь чиновник занимает руководящее место в этих организациях. К примеру, в 2006 году заседание съезда вел первый заместитель председателя правительства РБ Иннокентий Егоров, а президентом МОД ВАРК был избран бывший заместитель председателя правительства РБ и работник посольства России в Монголии Геннадий Манжуев.
Это очень серьезные проблемы, которые шаг за шагом приводят к обострению обстановки в республике. Буряты, недовольные тем, что главный политический и законодательный орган республики превратился в своего рода «совнархоз» и не занимается решением насущных проблем бурятского народа, не находят себе места в политической системе Бурятии. Тут нужно или принимать сложившиеся сейчас правила, или уходить в несистемную оппозицию. Если принимать правила, то тут можно или стать добропорядочным сторонником нынешней власти в республике, вступить в «Единую Россию», или стать функционером бутафорских бурятских организаций. Это очень легко, потому что тут потребуется только время от времени произносить речи и присутствовать на мероприятиях. Это сделка с совестью, которая требует от любого бурята признания своего поражения в сохранении своего родного языка, идентичности и культуры, опускания рук и фактического отказа от своих корней.
И есть путь тех, кто выбрал борьбу за свое национальное достоинство, язык и культуру, это путь ухода в глухую оппозицию к власти, фактический отказ от любого сотрудничества с ней, раз ничего хорошего с ней сделать вместе нельзя. По сути это раскол внутри бурят, который в каком-то будущем может вспыхнуть столкновениями и гражданской войной.
Разрешить эту проблему очень нелегко, и тут простых путей не существует. Нельзя принять закон, который будет давать бурятам преимущество на выборах в Хурал, потому что это ущемит права всех остальных. Возможные поправки в Конституцию РБ, которые могут наделить Съезд представителей бурятского народа правами законотворческой инициативы и правом прямо подачи законопроектов в Хурал, требуют тщательного обдумывания и обсуждения. Существующее положение, которое раскалывает и разобщает бурят, дальше нетерпимо.
