Вячеслав Плахотнюк, старший партнёр

© Адвокатское бюро "Легат"

Официоз Иркутск

2068

15.08.2006, 19:57

Десять лет ожидания. Осенью в Иркутской области может появиться Уполномоченный по правам человека.

Комментарий к проекту областного закона «Об уполномоченном по правам человека в Иркутской области» подготовлен по инициативе АБ «Легат» в рамках программы содействия правовому просвещению.

В номере 10 газеты «Право выбора» за 22 мая – 4 июня 2006 г. было опубликовано интервью с заместителем председателя Законодательного Собрания Иркутской области Геннадием Истоминым «Уполномоченный, которого ждут». В интервью закон, одобренный Законодательным собранием на 21-й сессии в первом чтении, назван по-настоящему добротным. Опорой для такой оценки служат заключения управления юстиции и областной прокуратуры. На 23-й сессии Законодательного собрания закон принят во втором чтении и готовится к окончательному принятию в сентябре 2006 г.

Добротность закона подтвердит практика его применения, а заключения профильных ведомств говорят только о формальном соответствии иным нормам права. В целом проект является калькой с принятых в 1997-2004 г.г. аналогичных законов субъектов Российской Федерации в не самой лучшей редакции и оригинальных идей не содержит.

Обеспечение, соблюдение и защита прав человека и гражданина является смыслом деятельности всей государственной машины, всех органов публичной власти. Основной специализированной организацией в этой сфере является прокуратура, подразделения которой действуют на всей территории Российской Федерации. Прокурор наделен конкретными властными полномочиями и средствами воздействия на нарушителей закона.

Федеральный Конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» действует с марта 1997 года. В нем предусмотрена возможность учреждения в субъектах Российской Федерации должностей уполномоченных. Таким образом, ожидание регионального уполномоченного продолжается уже скоро 10 лет. Уполномоченных по правам человека, уставные суды и общественные палаты субъекты Российской Федерации вправе не учреждать. Вопрос об уставном суде иркутский областной законодатель недавно решил. Тема закрыта ввиду ненадобности организации.

Уполномоченные по правам человека действуют в 33 субъектах Российской Федерации. У наших соседей в Красноярском крае соответствующий закон был принят в 1997 году. Ряд субъектов Российской Федерации дополнительно учредили должность уполномоченного по правам ребенка (например: Москва, Ивановская область, Республика Саха).

В формировании институтов реализации областной государственной политики в сфере защиты прав человека и гражданина Иркутская область серьезно отстает даже от своих ближайших соседей. В настоящее время действуют только те государственные механизмы защиты прав человека и гражданина, наличие которых в императивной форме предписано федеральным законодательством. Комиссия по правам человека при Губернаторе Иркутской области, существующая в качестве структурного подразделения Администрации области, этот пробел восполняет лишь отчасти.

Место Уполномоченного по правам человека в системе государственной защиты прав человека и гражданина в Иркутской области определяется его компетенцией, то есть кругом вопросов, разрешение которых составляет предмет его деятельности.

Нормы о компетенции содержатся в разных статьях проекта областного закона, не изложены последовательно, что составляет некоторую трудность для восприятия.

К компетенции Уполномоченного отнесены:

1) Рассмотрение индивидуальных жалоб частных лиц (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства), находящихся на территории Иркутской области и пострадавших от решений или действий (бездействия) государственных органов Иркутской области и органов местного самоуправления на территории Иркутской области.

В проекте закона содержится требование к форме жалобы – она должна быть письменной. Такое ограничение представляется неоправданным, поскольку жалоба может быть изложена заявителем устно на личном приеме.

Условием подачи жалобы является предварительное использование заявителем средств административно-правовой (институциональной) или судебной защиты. Заявитель должен представить доказательства того, что уже обращался с жалобами по инстанциям или в суд.

2) Проверка деятельности государственных и муниципальных учреждений, относительно которых он располагает информацией о грубых и массовых нарушениях прав человека.

Следует заметить, что ограничение контрольных полномочий Уполномоченного одними только учреждениями не соответствует предмету его деятельности. В перечень необходимо включить государственные органы Иркутской области и органы местного самоуправления и их должностных лиц.

3) Сбор, обобщение и анализ информации о положении в области в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

4) Законотворческая деятельность в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

5) Правовое просвещение и информационная деятельность в сфере прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.

Проект закона содержит указание на формы реализации Уполномоченным своей компетенции и предоставленные в связи с этим полномочия. С точки зрения логики и удобства применения их следовало бы упорядочить, а для ясности дополнить. Вообще, процессуальная сторона в проекте прописана недостаточно, что, впрочем, может быть восполнено Регламентом рассмотрения Уполномоченным по правам человека в Иркутской области жалоб и обращений граждан, принятие которого следовало бы предусмотреть в областном законе.

Основной формой работы Уполномоченного является рассмотрение жалоб частных лиц на нарушение их субъективных прав. Процедура, предписываемая проектом областного закона, предполагает два этапа: предварительное рассмотрение и рассмотрение жалобы по существу. На предварительном этапе Уполномоченный решает вопрос и допустимости жалобы и о возможности принятия ее к рассмотрению.

Не подлежат рассмотрению: а) анонимные жалобы; б) жалобы, поданные с нарушением требования о предварительном использования средств административной или судебной защиты; в) жалобы на решения, действия (бездействие) организаций и лиц, контроль за которыми в сфере соблюдения прав человека и гражданина на Уполномоченного не возложен. Это органы государственной власти Российской Федерации и их подразделения на местах, органы публичной власти, действующие вне пределов Иркутской области, а также Законодательное собрание Иркутской области и представительные органы местного самоуправления (районные думы и думы поселений); г) жалобы, поданные за пределами годичного срока со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав.

Представляется, что положение о сроке на подачу жалобы Уполномоченному следует уточнить. Жалоба должна быть подана в течение шести месяцев со дня, когда заявителю стало известно, или должно было стать известно о судебном решении, либо о решении административного органа, несогласие с которым послужило поводом для обращения к Уполномоченному. Установление большего срока не позволит Уполномоченному предпринять эффективные меры по защите прав заявителя, поскольку процессуальные законы содержат аналогичные временные ограничения.

Кроме того, основания для отказа в принятии жалобы (обращения) к рассмотрению следует дополнить в областном законе указанием на недопустимость повторного обращения и злоупотребления правом на обращение к Уполномоченному.

Проект закона предусматривает, что по результатам предварительного рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: а) принять ее к своему производству для проверки доводов и дальнейшего принятия мер, установленных законом; б) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод. По смыслу закона, эта форма реагирования возможна, если заявитель не использовал способы административной или судебной защиты своих прав, либо, если жалоба затрагивает правоотношения, выходящие за пределы компетенции Уполномоченного; в) предать жалобу государственному органу области, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого находится разрешение жалобы по существу. Поскольку предметом жалобы могут являться решения, действия (бездействие) органов публичной власти области и их должностных лиц, следует предположить, что Уполномоченный будет передавать жалобы на рассмотрение в вышестоящие органы, наделенные властными полномочиями по отношению к нарушителям; г) отказать в принятии жалобы к рассмотрению в случае нарушения порядка ее подачи. Очевидно, что в данной норме под порядком подачи законодатель подразумевает как требования к форме жалобы, так и к условиям ее допустимости.

Норма об обязательности мотивирования отказа в принятии жалобы к рассмотрению, включенная в проект областного закона, адресована к качеству работы и уровню юридической подготовки Уполномоченного, его аппарата, Экспертного совета и представителей на местах. Даже самая краткая мотивировка требует корректности, поскольку исходит от органа с высоким государственно-правовым статусом.

Какими-либо властными полномочиями по отношению к проверяемым органам власти и их должностным лицам, за исключением права на личное посещение, получение документов и объяснений, Уполномоченный не наделен. Задача Уполномоченного принимать на себя поток информации о нарушениях прав заявителей, проверять и преобразовывать эту информацию в конкретные вопросы к лицам и организациям, ответственным за восстановление законности и справедливости.

Результатом рассмотрения индивидуальной жалобы, в соответствии с проектом областного закона являются действия Уполномоченного, направленные на восстановление нарушенных прав и свобод заявителя, а также постановка вопроса о привлечении виновных в нарушениях лиц к установленной законом юридической ответственности. В проекте областного закона правовосстановительные меры и меры, направленные на привлечение к ответственности нарушителей прав граждан, следовало бы разграничить и упорядочить.

В целях восстановления нарушенных прав заявителя, Уполномоченный готовит и направляет в орган власти или должностному лицу, допустившему нарушение, заключение с рекомендациями и предложениями по восстановлению нарушенных прав и свобод заявителя. Орган или должностное лицо, получившее заключение Уполномоченного в месячный срок извещают его о принятых мерах. В случае, если проверка жалобы требует принятия мер органами или должностными лицами, контроль за которыми в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина на Уполномоченного не возложен (суды, федеральные органы государственной власти, правоохранительные органы, представительства иностранных государств и проч.) им могут быть направлены соответствующие предложения, а материалы переданы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

В отличие от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статус которого урегулирован Федеральным Конституционным законом, региональный уполномоченный не вправе знакомиться с материалами гражданских и уголовных дел в судах, обращаться в суды с заявлениями в защиту прав и свобод человека и гражданина, ходатайствовать о пересмотре судебных актов в порядке надзора, обращаться с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации, поскольку такое полномочие не предусмотрено процессуальным законодательством.

В адрес судебных органов региональный уполномоченный имеет возможность высказывать свою позицию и предложения, которые для разрешения конкретных дел процессуального значения не имеют, но могут служить поводом для внутренних проверок в системе судебной власти. Кроме того, региональный уполномоченный вправе просить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации предпринять соответствующие действия, а также может бесплатно оказать заявителю юридическую помощь в подготовке документов в надзорную инстанцию.

Мерами, предпринимаемыми Уполномоченным и направленными на привлечение к ответственности нарушителей прав и свобод человека и гражданина, могут быть: а) обращение в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Уполномоченный вправе поставить вопрос о юридической ответственности нарушителя в соответствии с дисциплинарными нормами или нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; б) передача имеющихся материалов органам, к ведению которых отнесено возбуждение уголовных дел, если при рассмотрении обнаружатся признаки уголовно наказуемого деяния. При этом, согласно проекту областного закона, Уполномоченный прекращает рассмотрение жалобы и извещает об этом заявителя.

Представляется, что направление материалов для проверки на предмет возможности возбуждения уголовного дела и привлечения конкретных лиц к уголовной ответственности не является достаточным основанием для прекращения рассмотрения жалобы Уполномоченным и непринятия им мер, направленных на восстановление нарушенных прав и свобод, поскольку такие меры могут быть приняты вне зависимости от процедур уголовно-правового характера.

Проектом закона области к компетенции Уполномоченного отнесено реагирование на информацию о грубых или массовых нарушениях прав и свобод человека и гражданина на территории Иркутской области. Соответствующие сведения могут быть получены Уполномоченным в процессе рассмотрения жалоб, а также из других источников. В первую очередь это должны быть сообщения СМИ, обращения общественных объединений, коллективные обращения. Представляется целесообразным включить в закон положение о взаимодействии с Общественной палатой области в сфере защиты прав человека и гражданина на территории области. При получении подобной информации, Уполномоченный в соответствии с проектом областного закона вправе: а) провести проверку самостоятельно или совместно с компетентными органами и принять предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав человека и гражданина, а также предпринять шаги к привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности; б) обратиться в Законодательное собрание области с требованием о назначении депутатской проверки. В этом случае дальнейшая процедура регулируется Законом области «О депутатской поверке в Иркутской области». Законодательное собрание большинством голосов вправе отклонить требование Уполномоченного. Отказ Законодательного собрания не препятствует Уполномоченному самостоятельно предпринять установленные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

К компетенции Уполномоченного отнесены сбор, обобщение и анализ информации о положении в области в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Результаты этой деятельности формализуются в ежегодном и специальных докладах, представляемых Законодательному собранию Иркутской области, а также в адресуемые органам публичной власти предложения и замечания общего характера. Для организации работы по первичному сбору информации проектом областного закона предусмотрена возможность назначения Уполномоченным своих представителей в муниципальных образованиях. Представляется необходимым предоставить Уполномоченному право утверждать Положение о представителях Уполномоченного, которым будет регламентироваться соответствующая деятельность.

Аналитическая деятельность в совокупности с предоставленным Уставом области правом законодательной инициативы, а также правом экспертизы проектов областных законов позволяет Уполномоченному непосредственно влиять на формирование и реализацию областной государственной политики в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Для качественной реализации этих полномочий предполагается учреждение при Уполномоченном Экспертного совета, действующего на общественных началах. Было бы целесообразно включить в областной закон положение об обязанности областных государственных научных, научно-исследовательских, а также экспертных учреждений оказывать Уполномоченному научную, консультативную и экспертную помощь на безвозмездной основе. В первую очередь это имеет отношение к областному Институту законодательства и правовой информации, учрежденному недавно в Иркутской области.

Государственно-политическое направление в деятельности Уполномоченного по правам человека в Иркутской области представляется наиболее важным. По нашему мнению, указание на специальный статус Уполномоченного в системе органов власти, осуществляющих политику области в сфере защиты прав им свобод человека и гражданина, следовало бы вынести в преамбулу закона.

К компетенции Уполномоченного отнесены также по правовое просвещение и информирование в сфере прав и свобод человека и гражданина, в вопросах форм и методов их защиты. Законом предусмотрено, что деятельность Уполномоченного осуществляется гласно, он вправе осуществлять издательскую деятельность. Ежегодные и специальные доклады подлежат опубликованию в печатном средстве массовой информации, учрежденном органами государственной власти области для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти, иной официальной информации.

Представляется целесообразным (по аналогии с Федеральным Конституционным законом) предоставить право Уполномоченному публиковать заключения по результатам рассмотрения жалоб и обращений. В целях обеспечения гласности в работе Уполномоченного следует предусмотреть размещение страницы с информацией о деятельности Уполномоченного в телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет».

Некоторые замечания относятся к другим элементам статуса Уполномоченного. Проект областного закона не содержит в себе запрета на занятие Уполномоченным политической деятельностью, на членство в политической партии, или ином объединении, преследующем политические цели. Вместе с тем подобное ограничение является дополнительной гарантией независимости Уполномоченного, содержится в Федеральном Конституционном законе в отношении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также в большинстве соответствующих законов других субъектов Российской Федерации.

В ряде региональных законов содержатся и иные дополнительные требования к личности Уполномоченного: наличие, как правило, высшего юридического образования, безупречность репутации, общественный авторитет. Целесообразность заимствования подобных норм подлежит оценке с учетом конкретной кадровой ситуации, поскольку существенно ограничивает выбор кандидатуры и требует применения оценочных понятий.

Поправка в Устав области, предусматривающие введение должности Уполномоченного были приняты в январе 2006 года. С учетом того обстоятельства, что совсем скоро ожидается введение на территории Иркутской области режима действия переходных положений Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», решение об учреждении в области нового государственно-правового института должно имеет под собой веские причины. Вопрос о сроке полномочий и территориальной сфере деятельности Уполномоченного должен в таком случае быть урегулирован в Федеральном Конституционном законе.

В Адвокатском бюро «Легат» отмечают, что проект областного закона «Об уполномоченном по правам человека в Иркутской области» нуждается в серьезной доработке, которая может быть осуществлена только на основе широкого общественного обсуждения.

Вячеслав Плахотнюк, старший партнёр

© Адвокатское бюро "Легат"

Официоз Иркутск

2068

15.08.2006, 19:57

URL: https://babr24.info/irk/?ADE=31961

bytes: 19408 / 19408

Поделиться в соцсетях:

Экслюзив от Бабра в соцсетях:
- Телеграм
- ВКонтакте
- Вайбер
- Одноклассники

Связаться с редакцией Бабра в Иркутской области:
[email protected]

Другие статьи в рубрике "Экономика" (Иркутск)

Салатовая революция подавлена… росчерком пера

С 26 октября Росавиация своим решением прекратила действие сертификата эксплуатанта «Трансаэро». По мнению многих экспертов, это означает конец эпохи конкуренции в авиаотрасли и начало новой, где существуют предельно ясные приоритеты государственных компаний... И добиваться их можно любой ценой.

Максим Бакулев

ЭкономикаМир

9569

28.10.2015

Энерготарифы: уравнение со всеми неизвестными

Одной из примет общественной жизни в соседних с Иркутской областью восточных регионах — Республике Бурятии и Забайкальском крае — является периодическое «энергообострение», пик которого выпадает на осень. Не стал исключением и нынешний год.

Артур Скальский

ЭкономикаИркутск

7480

13.10.2015

Застывшая замазка и аромат раздевалки: российские «сырозаменители»

Лишившись импортного сыра из-за продуктового эмбарго, российские сыроделы безуспешно пытаются подделать западные образцы.

Шон Уокер

ЭкономикаМир

15327

31.07.2015

Антон Кондратов назначен региональным управляющим директором ЗАО «Байкалвестком»

Антон Кондратов приступил к исполнению обязанностей регионального управляющего директора иркутского подразделения ЗАО «Байкалвестком» 25 марта 2015 года. В сферу ответственности Антона Кондратова входит стратегическое и операционное управление бизнесом компании в Иркутской области.

Алиса Канарис

ЭкономикаИркутск

13180

31.03.2015

Крупнейшую иркутскую турвыставку разорвали надвое

Конфликт между мэрией и правительством Иркутской области лезет из всех щелей. Из политической плоскости, где еще были попытки сохранять приличия, он перекочевал в сферу управления конкретными отраслями экономики.

Артур Скальский

ЭкономикаИркутск

9099

17.03.2015

Корпорация спорного развития

В Сером доме прошел круглый стол "О роли ОАО "Корпорация развития Иркутской области" в создании новых технологий и конкурентной продукции в Иркутской области, эффективности расходования бюджетных средств".

Артур Скальский

ЭкономикаИркутск

11348

17.03.2015

Сибиряки сняли в банкоматах 10 миллиардов и теперь несут их обратно

Жители Сибири атаковали банкоматы Сбербанка в конце минувшей недели и за два дня сняли 10 млрд. рублей, поверив слухам о блокировке карт Visa и MasterCard. В дни ажиотажа, 18 и 19 декабря, клиенты Сибирского банка сняли в банкоматах 5,6 млрд и 4,5 млрд рублей соответственно.

Юлия Хотяновская

ЭкономикаМир

8119

01.01.2015

Лица Сибири

Булыгин Владимир

Сафронов Александр

Константинов Кирилл

Бадмаев Заян

Агеев Сергей

Гуробазаров Баян

Пономаренко Сергей

Абраменко Александр

Вавилов Алексей

Кривенко Алексей (епископ Николай)