На звание опорного региона. "Круглый стол" экспертов-политологов.
ОЛЕГ ВОРОНИН, редактор общественно-политического отдела «Иркутской губернии»:
Предлагаю коллегам поговорить о трех направлениях региональной политики. Первое: выборы глав муниципальных образований и законодательных органов проведены. Интересно, как идет муниципальная реформа в районах области? Второе, к чему хотелось бы вернуться, это проблема национальных проектов. В прошлый раз участниками «круглого стола» «Иркутской губернии» были высказаны достаточно пессимистические прогнозы того, как они будут реализовываться. Изменилось ли что-то за это время? Третье, от чего мы никак не можем уйти, это вопрос об объединении субъектов федерации и разные его аспекты.
Складывается представление, что муниципальная реформа в том виде, в котором она задумывалась в Москве, до сих пор не вступила в действие. Большинство муниципалитетов Иркутской области основную часть полномочий передали на уровень районов, то есть добровольно отказались от выполнения своих функций. С самого начала я предполагал, что так и будет, так как муниципальная реформа не подтверждена финансовой помощью ни из федерального центра, ни от региональных властей. Реально функционировать она начнет не раньше, чем через два года. Какие мнения есть по этому поводу у коллег?
АЛЕКСЕЙ КОЗЬМИН, депутат Законодательного собрания Иркутской области: Когда на федеральном уровне принимали 131-й закон, я говорил, что в данный момент для нашего региона он вреден. Ведь только-только местное самоуправление начало нормально работать. Мэры, избранные в середине девяностых годов, среди которых были школьные учителя, врачи и которые до того не имели должного опыта управления, отработав по два срока, поняли, как нужно руководить районными и поселковыми администрациями, набрали себе достаточно квалифицированный штат, разобрались в бюджетах. И вдруг объявляется новая реформа, которая предполагает многократное увеличение штатных сотрудников высокой квалификации!
Отсутствие кадров и стало проблемой номер один в реализации муниципальной реформы. Во многих поселениях на посты глав администраций были избраны люди, которые ничего не понимают ни в бюджете, ни в местном самоуправлении. Все нормально только у тех мэров, которые позаботились, чтобы к власти в поселковых администрациях пришли нужные, с точки зрения профессионализма, а не сточки зрения лояльности, люди. Эти муниципалитеты реформу даже не заметили и продолжают работать по старой схеме. В то же время в администрациях, где к власти пришли менее подготовленные кадры, муниципальное звено второго уровня пытается учить, как надо работать с бюджетом, со «своей» думой. Это первый пласт проблем, я его называю технологически-управленческим.
Но есть второй пласт, связанный с образом мышления. Люди, живущие в малых населенных пунктах, не привыкли, что они должны выбирать главу администрации и думу, что должны сами управлять в своем поселке. У нас, особенно в сельской местности, нет инициативы с мест, зато сохранилась потребительская психология. Люди ждут решений от власти, не верят в то, что могут самостоятельно преобразовать свою жизнь.
О. В.: Алексей Павлович, когда, по-вашему, муниципальная реформа реально заработает, ведь отыграть назад уже невозможно.
А. К.: Мне кажется, в условиях нынешней административно-командной системы отыграть можно. Если этого захочет президент и федеральные органы власти.
ДМИТРИЙ КОЗЛОВ, доцент ИГУ: Получается, власть подведет для себя неутешительный итог реформы и отступит? Или ей что-то новое взбредет в голову?
А. К.: Возможно, по истечении двух лет Москва придет к выводу, что эксперимент не идет, свернет реформу и предложит что-то иное. Я не предсказываю такой исход, просто есть теоретическая возможность того, что на федеральном уровне опять изменят условия игры. Если мы возьмем европейские модели, с которых срисовывалась наша структура местного самоуправления, то увидим, что там они строились естественным образом десятилетиями и столетиями. А у нас до 1986 года была одна схема, в 1991-м стала другая, потом ее еще меняли в 1993-м, в 1999-м, в 2002-м. И сейчас местное самоуправление опять переживает реформирование.
ЮРИЙ ПРОНИН, заместитель главного редактора газеты «Байкальские вести»: Хотелось бы продолжить мысль Алексея Павловича. На примере Иркутской области и УБАО прослеживаются черты, присущие переходному обществу. И выражается это, прежде всего, в большом разрыве между декларациями, заявками, публично обозначенными инициативами и практикой их реализации. Такой зазор есть всегда и во многих странах. Но у нас он особенно велик. Мы не готовы осуществить все те начинания в том виде, в котором их заявляли. По МСУ на уровне деклараций все симпатично и современно. На практике сталкиваемся с проблемами межбюджетных отношений, передачи полномочий, собственности, с правовыми проблемами.
О. В.: На ряде наших «круглых столов» я говорил, что реформа объективно необходима, но я ее боюсь. То, что сейчас происходит, убеждает меня в своей правоте: неподготовленность финансовой базы просто сведет реформу на нет. Она повторит судьбу экономической реформы Косыгина. Все ушло в песок, осталась только фраза Брежнева «экономика должна быть экономной». Тем не менее я убежден, что отыгрывать назад федеральная власть не будет. Она объявит, что муниципальная реформа прошла. А передача полномочий будет зафиксирована почти по всей стране. В нашей области реально выделятся три-четыре муниципалитета, которые имеют какие-то доходы, а остальные будут существовать так же, как существовали до реформы.
Ю. П.: На мой взгляд, заострять внимание на том, что реформу МСУ недоработали на федеральном уровне, неверно, поскольку этим не исчерпывается суть вопроса. Муниципальную реформу невозможно доработать наверху, она должна иметь мощную подпорку снизу.
Д. К.: Понятно, что будут более успешные муниципальные образования, менее успешные. Но при этом общей логики процесса нет. Есть инициативы, например, ангарские варианты развития.
А. К.: Предыдущий закон предполагал, что каждое муниципальное образование самостоятельно устанавливает способ формирования администрации, структуру, избирают они своих глав или назначают. Предполагались варианты: в какой местности располагается муниципалитет, при этом учитываются традиции, обычаи. Однако у федеральной власти было стремление создать вертикаль, чтобы винтики и гаечки везде были одинаковыми. Вот это и привело к таким последствиям.
Д. К.: Насколько я знаю, в ряде кавказских регионов еще не завершена реформа МСУ.
А. К.: Ну знаете, Рамзан Кадыров принял решение, что не будет у него в республике игральных автоматов, – их нет. Принял решение, что шариат в школах будут преподавать, – и будут. И не смотрит он на федеральные законы.
Д. К.: Чечня вообще отдельный случай. Она ведет переговоры с Москвой о заключении особого соглашения в рамках федеративного договора. Этого же хочет и Татарстан.
А. К.: Сомневаюсь, что господин Малеев скажет: «А у нас будет особый статус, будет бурятский язык во всех школах».
О. В.: Я недавно прочел высказывание Эдуарда Росселя, одного из региональных политических тяжеловесов, о том, что и мэров нужно назначать губернаторскими полномочиями. Год назад мы об этом говорили, сегодня я задаю вам тот же вопрос: будут ли мэры городов назначаться?
Ю. П.: Должны быть приняты серьезные государственно-правовые решения. То ли убран конституционный принцип, согласно которому местное самоуправление отделено от государственной власти. То ли продемонстрировано, что государственная власть устанавливается, например, в крупных городах с 500 тысячами жителей.
О. В.: Тогда придется менять Конституцию.
Ю. П.: В том-то и дело. Кроме того, это будет противоречить духу той реформы, которая проводится сейчас.
А. К.: Возможно, что после того как реформа МСУ закончится, где-то к 2009 году, второй уровень местного самоуправления сделают государственной властью, а за рамками госвласти оставят только первый уровень. Таким образом, самоуправление как таковое останется лишь в поселениях. По такому варианту могут пойти без изменения Конституции.
О. В.: Мы пришли к общему мнению, что муниципальная реформа не достигла тех целей, которые были перед ней поставлены. Философия государственного управления говорит: «Если уровень двух властей – это пространство государственного, то все, что на уровне МСУ, – это пространство частного. Например, выборы мэра – это соглашение трех групп: государственной власти, бизнеса и населения. Вынь звено из этой триады – и местное самоуправление не будет существовать».
Ю. П.: Наш губернатор в интервью «Независимой газете» сказал, что подотчетен президенту и населению Иркутской области, но не ФПГ.
Д. К.: Население – это аморфное понятие.
О. В.: Борис Говорин тоже говорил, что он губернатор от населения, а не от финансово-промышленных групп.
Предлагаю перейти к другим темам нашей беседы. В прошлый раз мы много говорили о национальных проектах. Алексей Павлович, на уровне области, а теперь уже и округа какие конкретно серьезные проекты будут осуществляться?
А. К.: Данные проекты по большому счету национальными не являются, за исключением жилищного строительства. Они были восприняты многими регионами как возможность получить дополнительные средства из федерального бюджета, вернуть часть денег, которые из нас выкачиваются. Нацпроекты «Образование», «Агропромышленный комплекс» и «Здравоохранение» – это целевое субсидирование из федерального центра определенных частных вещей, латание дыр в сферах государственной ответственности. Однако реально проблемы не решаются. Да, больницы получат машины скорой помощи, некоторое оборудование, кстати, не в таком уж солидном объеме. Но государство, получающее такие сверхприбыли от продажи нефти, должно обеспечивать все это по определению.
Национальными проектами можно признать такие, в результате которых происходят качественные изменения в масштабах всей страны. Например, сейчас купить жилье могут позволить себе 20 процентов населения, а должны – не менее семидесяти. Надо заставить работать ипотеку. Тогда это будет национальный проект.
К таким проектам можно отнести ликвидацию сырьевой направленности экономики. Или решение проблемы демографии и миграции, ведь население России уменьшается на 700 тысяч в год. Правительство почему-то не дает ответов на эти вопросы. Оно берет небольшую часть сверхдоходов, примерно одну десятую, и тонким слоем размазывает ее по стране.
О. В.: Да, я сегодня специально принес журнал «Эксперт Сибирь», где опубликованы официальные данные по ста крупнейшим инфраструктурным проектам, которые должны осуществляться в СФО. Новосибирская область представлена двадцатью двумя, а Иркутская – всего семью, из которых один – это объединение области с УОБАО.
А. К.: Получается, государственная власть рассматривается как инфраструктура общества!
О. В.: Например, рассматривается в качестве проекта строительство автомобильного завода совместно с Китаем. Но сроки не оговорены, источники финансирования тоже. Реально проекта нет! А строительство логистического комплекса на Иркутском хладокомбинате, разве это инфраструктурный проект?
А. К.: Если наш хладокомбинат расширится до таких размеров, что станет перевалочной базой для монгольского мяса в Европу, тогда да.
О. В.: Нет проекта газификации Иркутской области, нет Сухого Лога, Восточного нефтепровода. Реально в нацпроекты мы не включены.
А. К.: В рамках национального проекта в стране должно быть построено пятнадцать высокотехнологичных медицинских центров. На сессии Законодательного собрания мы говорили администрации, что неплохо бы подать заявку на наш онкоцентр. Оказалось, все заявки уже поданы, решение принято.
Ю. П.: К чему сводятся национальные проекты на территории Иркутской области? Деньги надо выбить. Остальное дело техники.
Д. К.: Проблема – в некачественном менеджменте?
А. К.: Если вопросы выбивания денег решаются в Москве через «откаты» и никто этого не скрывает, то это не национальный проект. Это распиливание сверхдоходов, полученных от высоких цен на нефть.
О. В.: Можно написать кучу замечательных программ, но выполняемые нынешним менеджментом, они не будут работать. Менеджмент это не только часть корпоративной культуры. Менеджмент – это люди. И у меня впечатление, что в этом плане мы к национальным проектам не готовы.
Д. К.: Есть мнение, что идея национальных проектов сама по себе ущербна.
А. К.: Если мы посмотрим на такой отдельно взятый регион, как Красноярский край, то там есть наиболее трезвые идеи по инфраструктурным проектам. Если мы внимательно прочтем доклад Хлопонина на съезде «Единой России», то поймем, что он полностью соответствует идеологии развития Сибири и Дальнего Востока. Красноярский край оказывается в авангарде развития и за счет этого притягивает на свою территорию и менеджмент, и инвесторов. Человеческий фактор очень важен. Когда на большой пресс-конференции Путина спросили, почему премьер не вошел в специальную комиссию по нацпроектам, он ответил: «Вообще-то мы это сделали, чтоб не воровали деньги». В свободной интерпретации получается, что Фрадкова не пустили в комиссию, чтобы деньги не воровать. Это, конечно, шутка.
Но на самом деле понятно, что сделано это все несколько искусственно, с большой долей пиар-составляющей. Высокие цены на нефть будут не вечно, это нам показывает жизненная практика. Пока у нас есть шанс переструктурировать экономику и социальную сферу. Но мы же видим, что правительство на это не способно.
Д. К.: Вспомните «Маленького принца» Экзюпери. Там есть герой, который говорит: «Я могу сколько угодно раз приказывать солнцу вставать и садиться, но приказываю только дважды – утром и вечером, иначе оно меня слушаться не будет». То же происходит во взаимоотношениях центра с регионами. Есть определенный порог послушания, который невозможно преодолеть. Даже назначение губернаторов – вещь не настолько авторитарная и страшная, есть согласование интересов, неформальные договоренности. Но бывают гении, которые оглашают политику будущего, то, к чему должно стремиться общество, как Кеннеди в Америке. Есть и обыденные политики, делающие текущую работу, пусть она и называется национальными проектами.
А. К.: Я не говорю о гениях. Я говорю о простой стратегии, которая должна быть у любой страны хотя бы на ближайшие 10-15 лет.
О. В.: Можно по-разному относиться к правительству. Но мы все были на семинарах Законодательного собрания, где профессор Артоболевский сказал одну простую вещь: все 89 регионов не могут быть точками роста.
Д. К.: Безусловно, даже сам регион не может весь быть точкой роста, внутри него должны выделяться определенные территории.
О. В.: Коллеги, по-вашему, Иркутская область может претендовать на звание опорного региона?
Д. К.: Возвращаясь к логике развития федерализма: в России произойдет перераспределение полномочий и дотаций, которое приведет к созданию опорных регионов и мертвых зон. Иркутская область имеет точки роста, с одной стороны, и серьезные проблемы, например, то же дорогое жилье, с другой. Возникает извечный русский вопрос: кто виноват? Алексей Павлович в одном из своих интервью говорил о качестве регионального менеджмента и приводил пример, что заход любой московской компании в наш регион сопровождается завозом специалистов. Но у нас это не срабатывает, не срабатывает на уровне образовательных процессов, научения. По ряду параметров Иркутская область может стать опорным регионом, она мало в чем уступает тому же Красноярскому краю. Но есть проблема качества регионального менеджмента.
Ю. П.: Для меня опорный регион – это регион-локомотив, может быть, за счет развития уже имеющейся в нем инфраструктуры. Иркутская область, если и станет опорным регионом, то скорее для Востока страны, Якутии, Бурятии, Читинской области.
Мы неоднократно говорили о наделении губернатора полномочиями по новыми правилам. До этого наш губернатор не являлся политиком федерального калибра. И теперь мы видим коллизию между интересами федерального центра и интересами края. Новая генерация глав регионов – «солдат Кремля» старается потеснить местную клановую элиту. И любая из этих групп уже не работает на интересы региона. Я не говорю, что нужно было оставить прежнего губернатора, но и то, как нынешняя команда решает возникающие проблемы, не вызывает восторга.
Однако если мы будем говорить об отношениях между администрацией и Законодательным собранием, то окажемся в плену клише, сформировавшихся в последние восемь лет, когда у нас были либо лобовые столкновения губернатора с Заксобранием, либо отношение главы области к законодателям свысока. Сейчас мы ушли и от первого, и от второго. Если и есть разногласия между губернатором и спикером, то они находятся в рамках нормального рабочего демократического процесса.
А. К.: При прошлом губернаторе отношения обладминистрации с Законодательным собранием были понятными, поляризованными и чисто политическими – шла борьба за будущее губернаторство. Сейчас иная форма назначения губернатора и главам двух ветвей власти нет смысла идти на противостояние. Но при этом депутаты избирались от территорий, что-то обещали в своих предвыборных программах, и когда они видят, что администрация области действует неэффективно, начинаются споры. Это демократический процесс, и он позволяет не делать ошибок. Идет рабочая дискуссия с целью развития региона.
Д. К.: Юрий Фалейчик высказал такую мысль, что если губернатор назначен, то его непосредственный начальник – президент. Отсюда – логика управления «начальник – подчиненный». Совсем другая логика возникает в результате прямых выборов. Отсюда и разница стилей управления. Может ли новый подход оказаться полезным, если речь идет о политическом торге в том же процессе объединения регионов.
А. К.: Прямой взаимосвязи нет. В центре Тишанину говорят то же, что и в свое время Говорину: «Работайте со своим налоговым потенциалом, мы вам увеличивать финансирование не будем». Поэтому не стоит рассчитывать на то, что губернатор, назначенный президентом, приедет, попросит денег и ему их дадут.
О. В.: Продолжая тему объединения, скажу, что уверен в его необходимости. Я не верю, что изменения произойдут сразу, но практику административного распределения трансфертов пора прекратить. Надо перестать списывать долги сельскохозяйственных предприятий, объединить фонды медицинского страхования. Однако этого мало, чтобы убедить людей в полезности объединения. В Красноярском крае населению говорили: «Мы были крупнейшим экономическим субъектом России, объединившись, мы дадим 20 процентов ВВП страны, станем действительно опорным краем державы». У нас такой мотивации не выработано.
Ю. П.: По большому счету экономические выгоды от объединения имеются и у нас. Конечно, слоган, который слишком часто произносится: «Мы будем жить лучше», – вызывает сомнения. Мы не будем жить лучше или хуже. Но объединяться нужно. Делается робкая попытка устранить национально-территориальное деление страны. На этнической основе могут возникнуть моменты напряженности, их нужно не блокировать, а мягко парировать. Правда, причины объединения простому избирателю не покажутся убедительными. Все чувствуют, что не хватает «большой морковки».
А. К.: Мы должны понимать, что объединение у нас особенное. Мы имеем дело с мощной культурой, которая подпитывается из Монголии. России необходимо объединение регионов по стратегическим интересам. Я считаю правильным при сохранении самобытности народов изменить административно-территориальное деление, убрать преимущество по национальному признаку.
Государственная задача – создание на юге Сибири сильного опорного региона. Для этого необходимо не только объединение, но и постановление правительства, и стратегия развития Иркутской области и всего региона, для которого она станет опорной. Мы создали инициативную группу, она называется «Опорный регион». Хотим, чтобы наша область получила средства из федерального бюджета на инфраструктурные проекты в рамках частно-государственного партнерства. И за счет интенсивного развития стала бы буфером на пути серьезно развивающегося китайского капитала и рабочей силы. Субъектам зарубежной экономики сложно внедряться в сильный и динамично развивающийся регион.
